25. SJEDNICA ODBORA ZA PRAVNE NAUKE ODJELJENJA DRUŠTVENIH NAUKA AKADEMIJE NAUKA I UMJETNOSTI BOSNE I HERCEGOVINE

Na 25. sjednici Odbora za pravne nauke Odjeljenja društvenih nauka Akademije nauka i umjetnosti Bosne i Hercegovine, održanoj u prostorijama Akademije, 4. oktobra 2022. godine, obavljena je rasprava na temu  „Ostvarivanje bitnih tendencija u radu uprave u administrativnom sistemu Bosne i Hercegovine“. Rasprava je obavljena na osnovu uvodnog izlaganja dr Fuada Puriševića, redovnog profesora Fakultet za kriminalistiku, kriminologiju i sigurnosne studije Univerziteta u Sarajevu (naučna oblast: Upravno pravo i uprava).

 Prof. Purišević je podsjetio članove Odbora da je u  Bosni i Hercegovini  nezamislivo provođenje reforme javne uprave bez ostvarivanja bitnih tendencija u njenom radu. Prema tome, bitne tendencije u radu uprave su zapravo pravne pretpostavke za reformisanje javne uprave.

Kroz istoriju su se etablirala tri koncepta shvatanja izvršne vlasti o broju i sadržini državnih funkcija: dualistički ili bipartitni, trijalistički i kvadrijalistički. Prema najstarijem konceptu, dualističkom, postojale su dvije vlasti (zakonodavna i upravna), po kome je uprava upodobljena sudstvu jer im je zajednička uloga bila ista, a to je izvršenje zakona. Trijalistički koncept razdvaja upravu od sudstva, te uz zakonodavnu vlast dovodi do trodiobe državnih djelatnosti (zakonodavna, sudska i izvršna). Danas bi se, po mišljenju profesora Puriševića, opravdano moglo tvrditi da bi kvadrijalistički koncept diobe državnih funkcija trebao da bude preovladavajući u teoriji. Prema ovom konceptu, izvršna funkcija se dijeli na političko-izvršnu i upravnu, iz čega se zaključuje da danas de facto egzistiraju četiri vrste državne vlasti: zakonodavna, sudska, izvršna, odnosno političko-izvršna i  upravna, kao vršilac prava.

Zašto bi generalno, a posebno u Bosni i Hercegovini, bilo poželjno pristupiti svojevrsnoj divergenciji izvršne i upravne vlasti? Izvršna vlast se primarno bavi formulisanjem politike, odnosno predlaganjem i donošenjem najvažnijih političkih odluka, ostvarivanjem opštih načela pravičnosti, aktivnostima na oblikovanju budućnosti društva i slično. Uvažavajući izrečenu konstataciju, može se kazati da bi izvršna vlast trebala primarno da ima pravnu političku odgovornost, kao jedan od oblika pravne odgovornosti. Ovoj vrsti pravne odgovornosti podliježu logično nosioci javnih funkcija (politički funkcioneri). Dakle, osim krivične, građanske, prekršajne i disciplinske, peti oblik pravne odovornosti predstavlja pravna politička odgovornost.

U Bosni i Hercegovini, smatra prof.  Purišević, pravnoj političkoj odgovornost nipošto ne treba dozvoliti da popunjava prostor između navedena četiri oblika odgovornosti, na način što bi joj se tobože pripisala elastičnost i fleksibilnost, a što se sada nerijetko čini. Politička odgovornost, kao jedan od oblika pravne odgovornosti u Bosni i Hercegovini, nažalost prekriva prostor svih drugih oblika pravne odgovornosti, pa tako nerijetko isključuje: krivičnu, građansku, prekršajnu i disciplinsku odgovornost, kao preostale pravne oblike odgovornosti. Zar ovo nije dovoljan razlog da se ovom obliku pravne odgovornost posveti dužna pažnja? S obzirom na to da prekriva druge oblike pravne odgovornost, ta činjenica stvara privid da sistem s političkog gledišta funkcioniše, mada su u ovom slučaju potpuno ugroženi posebno načelo zakonitosti i načelo jednakosti svih građana, ali i druga pravna načela. Ovaj oblik pravne odgovornost zaista je poseban i specifičan, jer se samo u njemu susreću i dodiruju politika i pravo, ali bez njihovog međusobnog prožimanja.

Polazeći od ove konstatacije, neophodno je i praktično spriječiti da pravo bude prekriveno politikom. Da bi se to ostvarilo, neophodno je u kontinuitetu na objektiviziran i transparentan način voditi računa o funkcionisanju sistema i efektima pravne političke odgovornosti.

Za razliku od pravne političke odgovornosti, vanpravna politička odgovornost nije nikada regulisana pravnim normama, zbog čega je u potpunosti izvan sfere prava. Zbog toga, objektivno vanapravna odgovornost u ovoj fazi izgradnje društveno-političkog sistema u Bosni i Hercegovini nije potrebna, jer bi bila neučinkovita. Esenciju vanpravne političke odgovornosti predstavlja moralno-politička odgovornost kadrova.

Nedostatak pravne političke odgovornosti doveo je do nereda i neodgovornosti u radu političkih funkcionera u Bosni i Hercegovini. Zbog toga, postoji bojazan da neodgovornost političkih funkcionera i službenika ne postane izraz stanja duha i društvenog poretka, što je izuzetno opasno ako se ne zaustavi ova postojeća negativna progresija. Konačno, posebno treba naglasiti da je samo jedna sankcija kod pravne političke odgovornosti. Naime, odluke nadležnih tijela ili organa prema izabranim i postavljenim kadrovima sastoje se samo u jednom, a to je opoziv, smjena, odnosno razrješenje dužnosti. Nažalost, ova sankcija je nosiocima javnih funkcija u Bosni i Hercegovini praktična nepoznanica.

Uz navedeno,  naglasio je prof. Purišević, treba posebno naglasiti da se vremenom izvršna vlast udvojila, kao:  opšte izvršenje, čiji je nosilac političko-izvršna vlast i posebno izvršenje, čiji je nosilac upravna vlast (organi uprave, upravne organizacije i institucije kojima je povjereno vršenje javnih ovlaštenja). Drugim riječima, upravna vlast je izvršilac prava kojom država ostvaruje svoj suverenitet.

Ukazuje se da postdejtonski razvoj izvršne i upravne vlasti u Bosni i Hercegovini  predstavlja period u kome dominantne političke stranke  i njihove vođe vladajući na načelima tribalizma, suštinski  djeluju kao izvršna i upravna vlast koja najčešće funkcioniše na principu partikularne cjelishodnosti. To je  neodložno  što prije  mijenjati. Bosni i Hercegovini je, posebno u upravnoj vlasti, potreban meritokratski, a ne sinekura kadar, u što se možemo uvjeriti i lično jer je upravna vlast u najneposrednijem kontaktu sa građanima.

Prof. Purišević je posebno naglasio da razvoj upravne djelatnosti od njenog nastanka prate različite tendencije. Posebno ističe sljedeće: pojava novih organa i porast uprave, ali u objektivnom smislu; diferencijacija upravnih resora; smanjivanje efektivne primjene prinude; profesionalizacija uprave na principima stručnosti, kompetentnosti, nepristrasnosti i političke neutralnosti i informatizacija uprave. U postdejtonskoj Bosni i Hercegovini ove se tendencije iskazuju nejednako, odnosno u nejednakoj mjeri.

U kontekstu pojave novih organa i  rasta uprave,  novi organizacioni oblici uprave i njen rast su opravdane pojave, ukoliko su zasnovane na objektivnim potrebama, kao što je porast postojećih ili pojava novih zadataka uprave. Ako su ove potrebe objektivizirane, onda je pojava novih organa i drugih subjekata opravdana, pa time i upošljavanje novih kadrova.  Međutim, ono što je danas česta pojava u Bosni i Hercegovini, a što se ne bi smjelo nikako dešavati, predstavlja neprestan rast uprave do koga dolazi formiranjem novih organa koji obavljaju istu vrstu poslova, ali sa novoprimljenim službenicima, s tim da se raniji organizacioni oblici uprave ne gase, a  prethodni uposlenici ostaju radno aktivni. Ovo je školski primjer disfunkcionalne uprave, nažalost ne rijetke pojave u Bosni i Hercegovini u svim njenim političko-teritorijalnim jedinicama. I organizacija države dovela je do disfunkcionalne distribucije nadležnosti između države Bosne i Hercegovine i njenih entiteta, a u Federaciji Bosne i Hercegovine između entiteta i kantona.

Diferencijacija upravnih resora je pojava koja započinje još od perioda kada je uprava, kao jedinstvena vlast, vršila sve poslove za određenu zajednicu. Ova diferencijacija prati razvoj ukupnih društvenih odnosa, zato je ona stalni pratilac upravne organizacije i djelatnosti.

Prva diferencijacija uprave započinje sa pet resora, koji ni danas nisu ništa manje aktuelni, a tiču se: unutrašnjih i spoljnjih poslova, odbrane, finansija i pravosuđa. Ovaj proces će zasigurno biti nastavljen i u budućnosti jer je materija upravnog prava podložna stalnom prilagođavanju novim društvenim potrebama u čijem fokusu je građanin sa svojim ovlaštenjima i dužnostima, te zaštita usavršenog ili novoformiranog javnog ili opštg interesa.

Smanjenje efektivne primjene prinude, kao treće tendencije u radu uprave, ne znači nipošto i nestanak sredstava prinude kojima uprava raspolaže, već samo smanjenje   njenog obima i težine sa stanovišta  građana i drugih subjekata. Razlog smanjenja prinude leži, najprije, u činjenici da građani sve više dobrovoljno izvršavaju svoje obaveze koje je uprava ranije ostvarivala prinudom, kao što je vakcinacija stanovništva ili obavezno školovanje. Ista je situacija i sa naplatom poreza, koja je nekada realizovana samo uz upotrebu sile od strane uprave, što danas nije slučaj. Potom je to informatizacija uprave i nove upravne službe, kao što je npr. informisanje.

Profesionalizacija uprave na principima stručnosti, kompetentnosti, nepristrasnosti i političke neutralnosti je jedna od esencijalnih u svim društvenim sistemima, a posebno u zemljama u razvoju. S tim u vezi, naglašeno je da Bosna i Hercegovina ima izuzetno složeno društveno uređenje sa elementima (semi)parlamentarizma i (semi)prezidencijalizma. Pored toga, nedovoljno i neprecizno definisanje društvenog uređenja je dovelo do toga da su čak i ustavna  prava i slobode njenih građana nedostatno ili anahrono regulisana.

Nedorečen pravni sistem Bosne i Hercegovine, uz  retrogradna razmišljanja i postupke ovdašnjih vlastodržaca, ne može obezbijediti savremen politički, pravni, ekonomski i socijalni ambijent za življenje, a ni spriječiti zabrinjavajući egzodus svojih građana diljem svijeta. Zbog toga se građani i etnije Bosne i Hercegovine nalaze u začaranom krugu.

Ukoliko bosanskohercegovačka uprava ne bude imala profesionalan službenički kadar, a što sada nije slučaj, neće moći postati neophodan generator društvenog razvoja. Pretpostavka postojanja profesionalnog službeničkog kadra je logičan, a u našim uslovima i ujednačen službenički sistem zasnovanog na razvrstavanju službenika po radnim mjestima prema unaprijed utvrđenim kriterijima. Ovakvo razvrstavanje službenika je ujedno i osnov za njihovo nagrađivanje i okvir za njihovo napredovanje u službi. Prema tome, bez sistema klasifikacije, platnog sistema i sistema napredovanja, nema ni službeničkog sistema, a to znači ni profesionalizacije uprave.

Birokratskoj vlasti, kao što je nerijetko bosanskohercegovačka na svim političko-teritorijalnim nivoima, uprava je glavni oslonac. Uprava je dio političkog sistema, jer njena organizovanost, djelatnost i kontrola, predstavljaju dio tog sistema. U svakom političkom sistemu poseban značaj ima izvršna vlast koja raspolaže sa brojnim prerogativima države i uvijek postoji realna mogućnost da izvršna vlast ugrožava prava i slobode građana, posebno uz pomoć zakonskih praznina.

Simplificirano se može reći da u Bosni i Hercegovini ni jedan  oblik vlasti, pa ni upravna, nije koordinisan sa zakonodavnim organima. U Bosni i Hercegovini se vlast ne oslanja na državnu moć - silu, već na političke autoritete, zbog čega postoji opasnost da preraste u autokratsku vlast.  Sve ovo ukazuje na konsocijacijsko društveno-političko uređenje koje omogućava istim tribalističkim političkim partijama da se smjenjuju na vlasti, u pravilu, sa sličnim ili istovjetnim “rezultatima rada”. Na ovaj način je, umjesto demokratije, na sceni etnokratija.

Posljednja navedena tendencija razvoja uprave je njena informatizacija. U 20. i na početku 21. stoljeća u svim zemljama, a posebno u razvijenim, došlo je do naglog skoka napretka informatičkih tehnologija (računari nevjerovatnih mogućnosti, automatizacija, robotizacija,  telekomunikacije, umjetna inteligencija itd.).  Informatizacija je u organizacijskom smislu olakšala povezivanje organizacija i aktivnosti javne uprave na mikro i makro planu. Osim ovog boljitka, informatizacija je sa sobom donijela i napredak u pogledu osavremenjivanja rukovanja i upravljanja podacima. Ovaj posao je na ovaj način postao znatno brži, a istovremeno su se povećali obim i kvalitet komunikacija u javnoj upravi.

U raspravi koja je uslijedila nakon izlaganja prof. Puriševića ukazano je da  upravni prostor u Bosni i Hercegovini izuzetno kompleksan, odnosno da javna uprava veliki i kompleksni sistem. Definisati upravne reforme u Bosni i Hercegovini je posebno teško s obzirom na to da nije svaka promjena u upravi po svom značenju „prava“, imajući u vidu i česte - kontinuirane izmjene zakona i drugih  propisa kojima se uređuje rad uprave. Osim toga, ključni problemi uprave su identifikovani i mogu se sistematizirati u četiri grupe, kao problemi: orijentacije, organizacije, motivacije i implementacije.

Kada je riječ o evropskom upravnom prostoru, koji predstavlja zajednički model ili jezgro rada uprave koji su zajednički svim članicama Evropske unije, deklaratorno i u Bosni i Hercegovini u reformskim procesima oslonjeni smo na glavna načela vezana za: a) vladavina prava; b) otvorenost i transparentnost; c) odgovornost uprave i d) efikasnost, uz principe prateće  principe: političke neutralnosti, profesionalnog integriteta i jednakog tretmana za sve.

Ostavljajući po strani izuzetno važne političke i organizacijske aspekte uprave u Bosni i Hercegovini, jedan od važnih pristupa u promjenama u radu uprave mora biti vezan za poslove državne uprave kroz segmente: provedbe državne politike, neposredne provedba zakona, inspekcijskog nadzora, upravnog nadzora, te drugih upravnih i stručnih poslova. Naime, upravo u kontekstu poslova državne uprave neophodno je posebno se zalagati za vladavinu meritokracije: zapošljavanja najsposobnijih i najobrazovanijih pojedinaca u državne službe - organe - javnu upravu  jer su ljudi najznačajniji kapital i segment dobre uprave. Ako na osnovu relevantnih istraživanja i ocjena uprave u Bosni i Hercegovini imamo zaključke poput: a) nivo profesionalizma u okviru ljudskih potencijala u upravi je ispod standarda država članica Evropske unije, b) postojeća praksa zapošljavanja ima negativan učinak na privlačenje i zadržavanje kvalitetnog osoblja, c) visoki stepen politizacije i patronaže, te d) otpor političke elite vezan za uspostavljanje profesionalne i samostalne državne službe - ostaje da se u budućim nastojanjima nađe adekvatan odgovor na pitanje na koji način diskrecionu moć vlade i ministara prilikom imenovanja kompletnog rukovodećeg kadra u državnoj službi koja se vodi principima političke podobnosti, ograničiti da u potpunosti ne potisne princip meritornosti

Zaključeno je takođe da je pretpostavka jednakog odnosa kadrova u izvršnoj i upravnoj vlasti prema građanima satkana u činjenici da kadrovi uopšte, a posebno politički funkcioneri u izvršnoj i upravnoj vlasti obavljaju društveno-korisne djelatnosti, te su kao takvi potrebni zajednici, odnosno njenim članovima. Međutim, pri tome, ne treba zaboraviti da u svakom političkom sistemu izvršna i upravna vlast raspolaže sa svim prerogativima države, zbog čega postoji i realna mogućnost da one u vršenju vlasti ugroze prava i slobode građana. Isto tako, da bi izvršna i upravna vlast ujednačile postupanje prema građanima, te da bi vratile povjerenje u svoj zakonit rad i jednak tretman prema građanima, bilo bi neophodno da sa građanima imaju u kontinuitetu i nesmetan: lični kontakt, informacijske kancelarije, organizacijska i tehnička sredstva, te publikacije ili informisanje putem mas-medija.

Jednakost pred zakonom je bitna pretpostavka vladavine prava. Naime, građane je neophodno zaštiti od samovolje bilo koje državne vlasti, a posebno od neograničene „svemoći“ izvršne i upravne vlasti, s obzirom na to da djeluju u pravcu zaštite javnog ili opšteg društvenog interesa i pojedinačnih interesa građana i drugih subjekata, i to u najneposrednijem odnosu. Pri ovoj konstataciji ne treba izgubiti iz vida da birokratskim vlastima, kakve su nerijetko bosanskohercegovačke, izvršna i upravna vlast služe kao osnovna sredstva za održavanje na poziciji moći.

Na kraju, važno je istaći da se pravna sigurnost sastoji u predvidljivosti mogućih odluka javne vlasti u određenim pravnim stvarima, dok pravna jednakost podrazumijeva primjenu pravnih pravila podjednako na sve, uključujući i one koji vladaju. Zato je legitimna samo ona politička vlast koja je ograničena svrhom svog konstituisanja.

Predsjednik Odbora

akademik prof. dr  Miodrag Simović, redovni član ANUBiH