Dana 15. decembra 2021. godine u prostorijama Akademije održana je 22. sjednica Odbora za pravne nauke Odjeljenja društvenih nauka Akademije nauka i umjetnosti Bosne i Hercegovine. Jedna od tačaka dnevnog reda odnosila se na temu „Složeni ili jedinstveni javni poredak u Bosni i Hercegovini? Analiza aktuelnih pravnih pitanja iz ugla međunarodnog privatnog prava“ čiji je uvodničar bio član Odbora dr. Zlatan Meškić, redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta Prince Sultan u Rijadu i Pravnog fakulteta Univerziteta u Zenici.

Profesor  Meškić je najprije istakao da je Bosna i Hercegovina jedna od samo tri države u Evropi koje iz ugla međunarodnog privatnog prava imaju složeni pravni poredak. Naime, kako entiteti, tako i distrikt Brčko imaju svoje građanskopravno zakonodavstvo. Na pitanje da li neka država ima složeni pravni poredak iz vida međunarodnog privatnog prava, odgovara se isključivo na osnovu činjenice da li u toj državi u različitim teritorijalnim jedinicama vrijede različiti građanskopravni propisi. Pri tome, nije od značaja kakav status iz ugla ustavnog prava uživaju te teritorijalne jedinice unutar države, nego je važna činjenica da bar djelimično imaju zasebno građanskopravno zakonodavstvo.

U BiH je preuzet Zakon o rješavanju sukoba zakona i nadležnosti u statusnim, porodičnim i nasljednim odnosima iz 1979. godine, krojen za interlokalne sukobe zakona između pravnih poredaka unutar SFRJ-a. Ovaj zakon se skraćeno naziva Zakon o interlokalnom sukobu zakona (ZISZ). Činjenica je da je zakon preuzet u vrijeme kada država BiH, prema prethodno navedenim kriterijima, nije bila država sa složenim pravnim poretkom, jer nije imala različito građanskopravno zakonodavstvo na svojim teritorijalnim dijelovima u vrijeme preuzimanja. Utoliko se nesporno njegovo preuzimanje može smatrati zakonodavnom omaškom. S druge strane, zakon nije nikada ukinut, a sadrži rješenja koja su primjenjiva, relevantna i korisna za BiH, jer sada postoje različiti građanskopravni propisi u različitim teritorijalnim jedinicama BiH. Stoga, bez obzira na razlike u uređenju između SFRJ-a i BiH, preuzimanje ovog zakona svakako je dobro i zakon treba analogno primjenjivati na interlokalne sukobe zakona u BiH. Naravno, pri tome treba uzeti u obzir razlike između uređenja SFRJ-a i BiH, kako bi se došlo do ispravnog tumačenja ZISZ.

Profesor Meškić također smatra da je interlokalni sukob zakona od značaja u dvije različite situacije: kada strani organ treba primijeniti pravo BiH, pa mora odrediti pravo koje teritorijalne jedinice unutar BiH da primijeni, te kada domaći organ ima primijeniti pravo neke druge teritorijalne jedinice unutar BiH. Pitanje da li u BiH postoji jedinstveni javni poredak, ipak se može pojaviti samo u ovoj drugoj situaciji, kada domaći organ razmatra da li se pozivanjem na javni poredak teritorijalne jedinice može odbraniti od primjene prava druge teritorijalne jedinice u BiH. U pogledu javnog poretka, složeni pravni poredak može nadalje biti od značaja u trećoj situaciji kada sud u BiH odlučuje o priznanju strane odluke, pa treba da odlučiti da li će primijeniti javni poredak kako je shvaćen u jednoj od teritorijalnih jedinica u BiH ili jedinstveni javni poredak BiH.

Nije iznenađujuće, primjećuje profesor Meškić, da ZISZ ne dozvoljava odstupanje od mjerodavnog prava druge teritorijalne jedinice unutar SFRJ iz razloga javnog poretka. U vrijeme donošenja zakona gotovo je jedinstven bio stav literature da nema prostora za unutrašnji javni poredak kako zbog manjih razlika u zakonodavstvu, tako što bi i kontrola prava druge teritorijalne jedinice unutar iste države trebala biti manje rigorozna. Utoliko definiciju javnog poretka u domaćem međunarodnom privatnom pravu moramo potražiti u članu 4 Zakona o rješavanju sukoba zakona s propisima drugih zemalja u posebnim odnosima (ZRSZ): „Ne primjenjuje se pravo strane države ako bi njegovo dejstvo bilo suprotno Ustavom utvrđenim osnovama društvenog uređenja“. „Suprotnost osnovama“ ukazuje na karakter javnog poretka kao izuzetka, jer se primjenjuje samo kada je neki propis stranog prava suprotan osnovama, temeljima pravnog uređenja. Nipošto se, međutim, ne može prihvatiti da je javni poredak isključivo regulisan Ustavom, čak ni ustavnim pravom u širem smislu. Mnoge odredbe, poput propisa o stvarima izvan prometa ili propisa o zabrani poligamije, ne nalaze se u Ustavu, a jasno su dio temelja našeg pravnog poretka. I sami ustavni tekstovi su u mnogome promijenjeni u odnosu na ustav kakav je vrijedio u vrijeme donošenja zakona. Zato, član 4 ZRSZ treba razumjeti kao generalnu klauzulu javnog poretka koja štiti osnove domaćeg pravnog poretka, bez obzira na to da li su te osnove regulisane ustavnim pravom, zakonima, opštim pravnim načelima itd.

Upravo uticaj zakona i opštih pravnih načela na sadržaj javnog poretka otvara mogućosti stvaranja nejedinstvenog javnog poretka, odnosno pojedinačnih javnih poredaka teritorijalnih jedinica, kada su rješenja dijametralno suprotna, a smatraju se temeljima pravnog poretka. Nadalje, različita tumačenja Ustava BiH od strane ustavnih sudova entiteta, također doprinose stvaranju nejednakog javnog poretka. Ovdje se kao primjer mogu navesti odluke U-22/16 i U-15/10, kojima je, između ostalog, isključivo ovlaštenje notara za sastavljanje određenih ugovora i javnih isprava smatrano diskriminirajućim prema advokatima. Kao pravni osnov za ovu odluku Ustavni sud Federacije BiH koristio je Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, te Zakon o zabrani diskriminacije. Oba pravna akta važe na državnom, a ne entitetskom nivou, te kao takvi snažno doprinose jedinstvenom javnom poretku. Međutim, Ustavni sud Republike Srpske dijametralno suprotno tumači jednaku situaciju u svojoj odluci broj 18/05 od 31. maja 2006, kao i  Apelacioni sud Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine u odluci broj 97 0 U 002071 18 Ous od 11. jula 2018. godine.

Javni poredak u ZRSZ regulisan je, podsjetio je profesor Meškić, na uopšten način na još jednom mjestu, i to u članu 91 ZRSZ, prema kojem povreda javnog poretka SFRJ predstavlja razlog za odbijanje priznanja strane sudske odluke. Ipak, treba napomenuti da su, iznenađujuće, upravo entitetski zakoni o parničnom postupku u svojim prelaznim i završnim odredbama samo za određene članove ZRSZ uredili da se riječi „Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija“ zamjenjuju se riječima „Bosna i Hercegovina“. Na taj način je i član 91 ZRSZ, koji uređuje primjenu javnog poretka u slučaju priznanja i izvršenja stranih sudskih odluka, izmijenjen na način da sada govori o javnom poretku Bosne i Hercegovine. Pretpostavka je da bi onda i član 4 ZRSZ, kojim se uređuje neprimjena stranog prava ako je njegovo dejstvo suprotno javnom poretku, također ukazivalo na javni poredak BiH, a ne entitetski javni poredak ili javni poredak distrikta Brčko.

Konačno, sud o primjeni jedinstvenog javnog poretka BiH na unutrašnje sukobe zakone ne može se, ističe profesor Meškić, donositi samo na temelju ZISZ, jer se interlokalni sukobi zakona dešavaju i u drugim pravnim oblastima na koje se ZISZ ne primjenjuje. Ako uzmemo oblast radnog prava, zakoni o radu ova tri pravna poretka u BiH ne sadrže interlokalne kolizione norme. Samo državni Zakon o radu u institucijama BiH reguliše, u svom prvom članu, da se primjenjuje samo na radne odnose u institucijama i javnim poduzećima, udruženjima i fondacijama BiH. Nepostojanje interlokalnih kolizionih normi ne znači, da će se na radne odnose uvijek primjenjivati lex fori. To dokazuju i dvije odluke sudova u Sarajevu, u kojima je sud primijenio na radni odnos kako kolektivni ugovor, tako i zakon o radu Republike Srpske. Ono što je posebno značajno u odlukama jeste da je poslodavac imao svoje sjedište u Sarajevu (na temelju čega je utvrđena nadležnost suda u Sarajevu)  i da je u Sarajevu zaključen ugovor o radu. Rad je, međutim, obavljan u filijali u Doboju, u RS-u. Oba suda su ukazala na to da sjedište poslodavca nije relevantno za određivanje mjerodavnog prava, nego da se radi isključivo o mjestu gdje radnik obavlja rad. Sudu nije bilo lako naći zakonski osnov za ovakvo potpuno ispravno razmišljanje, jer interlokalno koliziono pravo ne postoji. Odluka se izričito temelji na (bivšem) članu 1 Zakona o radu RS, kojim je propisano da se njime uređuje „način i postupak zaključivanja ugovora o radu između radnika i poslodavaca, radno vrijeme radnika... i druga prava i obaveze koji nastaju po osnovu radnog odnosa na teritoriji Republike Srpske“. Slična odredba može se naći i u članu 1 Zakona o radu distrikta Brčko, u kom se govori o radnim odnosima „na teritoriji distrikta Brčko“. U tom pogledu je novi Zakon o radu Republike Srpske još jasniji, kada u svom članu 2 propisuje da se „odredbe ovog zakona primjenjuju na sve radnike koji rade na teritoriji Republike Srpske“. Nažalost, uporediva odredba ne postoji u Zakonu o radu Federacije BiH. Naročito u oblasti socijalnih prava je itekako moguće da se postave i pitanja javnog poretka u unutrašnjem sukobu zakona. Na slične probleme može se naići u oblasti obligacionog i stvarnog prava, koji također ne podliježu ZISZ.

Zaključeno je da pitanju interlokalnog sukoba zakona u BiH treba posvetiti više pozornosti. Srećom, rješenja u ZISZ se većinom podudaraju s odredbama o sudskoj nadležnosti, što znači da će sudovi većinom primijeniti „svoje“ pravo, a problem primjene interlokalnog javnog poretka se rjeđe postavlja. Uz to, BiH nije iskoristila mogućnosti donošenja okvirnih zakona koji bi smanjili mogućnost značajnih odstupanja između zakona entiteta i distrikta Brčko. Upravo je ovakav pristup omogućio izbjegavanje unutrašnjeg sukoba zakona javnih poredaka u SFRJ. Različito tumačenje ustavnih normi od strane ustavnih sudova unutar BiH značajno doprinosi stvaranju odvojenih javnih poredaka koji su paradoksalno utemeljeni na istim pravnim normama, najčešće Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i Zakona o diskriminaciji donesenog na državnom nivou. U tom kontekstu, Ustavni sud BiH mora pronaći način da preuzme ulogu ujednačavanja tumačenja o pitanju temeljnih ustavnih načela unutar BiH. Svakako, za usklađivanje temeljnih načela i principa u građanskopravnim oblastima najviše nedostaje Vrhovni sud BiH, kako se istovjetni propisi  doneseni na entitetskom nivou ili čak na državnom nivou, ne bi tumačili različito unutar BiH. Prema trenutnom razvoju prava i sve značajnim odstupanjima zakonskih propisa, odluka ustavnih sudova unutar BiH i bez postojanja Vrhovnog suda BiH, vrlo je vjerovatno da ćemo u pojedinim oblastima imati nejedinstven javni poredak u BiH.

predsjednik Odbora

akademik prof. dr. Miodrag Simović